司法改革的推进动力毋庸置疑，其值得关注的问题在于，通过诉讼方式直接回应社会矛盾以矫正官民关系的诸多改革措施，可能会背离司法规律的一般要求，这些要求涉及审判权的独立性、专业性、稳定性等基本价值。

而作为与基本权利限制有本质区别的基本义务，其概念本身甚至都不一定能通过比例原则审查，更遑论如何通过立法对其进行具体化了。一个国家若不具有自我保护以及保护其国民的能力，根本谈不上宪制和民权[63]。

[13] 1795年法国共和三年宪法所规定的义务类型包括包括了服从法律、尊重财产、负担租税、捍卫国家，此后，主要国家的宪法如1814年《挪威宪法》、1874年《瑞士宪法》所作的义务规定基本承袭自1795年法国共和三年宪法。笔者认为，这五项义务条款即1982年宪法对古典的兵役义务、纳税义务与服从义务的具体规定，属于基本义务的范畴。[53] Hasso Hofmann, Grundpflichten als verfassungsrechtliche Dimension, VVDStRL, H. 41, 1983. [54] 参见郑贤君：《基本义务的宪法界限：法律保留之适用》，载《长白学刊》2014年第3期。任剑涛：《现代建国进程中的革命》，载《中国法律评论》2016年第2期。2．基本义务产生的实践正当性 而在我国长期的宪制运行实践中，基本义务由宪法予以规定的做法亦有着深厚的正当性基础。

一般而言，宪法仅仅规定了公民有依照法律纳税的义务，而具体应当纳什么税、怎么纳税，宪法并未说明，均须通过法律的具体化才能得以真正实施。[5] 社说：《国民义务辨》，载《东方杂志》1906年第3卷第4期，第87页。例如，根据我国《人民检察院组织法》23条和第26条的规定，上级检察院的检察长对于设于民族自治地方的下级检察院的人事任免具有程序上的提请权和建议权，这实际涉及中央与民族自治地方司法关系问题。

[74]参见前注[58]，郑毅文。这两类条款的优化主要存在于纵向规范位阶的层面，即通过修改相关法律实现对宪法的实质承接，或通过修改相关法规和地方立法实现对法律的实质承接。[60]同前注[7]，关凯书，第175-176页。[7]关凯：《族群政治》，中央民族大学出版社2007年版，第179页。

[76]这类基础性规范恰恰是目前所缺失的和亟需的。[45] (四)《若干规定》：我国《民族区域自治法》第六章的实施助力 《若干规定》主要针对我国《民族区域自治法》前述第三类不足提供了一定程度的规范补充效用。

因此，只有借助基础性的中央与地方关系专门法方能从根本上建构实质、规范的整合框架。然而，我国《民族区域自治区》第4条的规制对象仅限于自治机关，而自治州人大常委会是否属于自治机关在立法上并无明确回答，实际上导致《立法法》此项赋权的双进路后果：自治州人大制定地方性法规的依据是我国《民族区域自治法》第4条，而自治州人大常委会制定地方性法规的依据则只能理解为全国人大常委会的专门授权。基于此类问题的普遍性、一般性，无法借由针对特定类型中央与地方关系的法律规范实现全面、深入、充分的规制，只能寄望于中央与地方关系基本法律来解决。[41]值得一提的是，我国《立法法》第80条并未直接界定部门规章的立法事项，但由于该法第82条对地方政府规章的规制范围相对明确，这就在一定程度上间接实现了央地规章事项的畛域划分。

就中央与民族自治地方的关系和中央与特别行政区的关系而言，则分别由基本法律对相关问题予以框架性规制，即对应前者的我国《民族区域自治法》和对应后者的港澳基本法。[11]笔者曾在中国知网分别以中央和民族自治地方及中央和民族地区作为标题关键词组搜索文献，前一条件下获得结果39篇(1998年至2014年)，后一条件下获得结果126篇(1983年至2017年)。[42]参见郑毅：《自治机关的构成与自治州制定地方性法规的授权逻辑》，《贵州民族研究》2015年7期。另一方面，即便是具有强制性表述的条文，由于我国《民族区域自治法》本身并未设置责任条款，相应的上级国家机关即便不履行职责，亦无实质意义上的法定不利后果，最终使应当这一看似严厉的规范方式沦为没有牙齿的纸老虎——正如拉兹(Joseph Raz)指出的：制裁对于保证合理的守法程度和防止法律完全崩溃是必要的。

[15]具体到中央与民族自治地方关系调整的论域中，这一论断即体现为对于该关系调整的重大事项，我国《民族区域自治法》本身并无实施自主建构的制度空间，而必须以宪法的相应调整作为前提。我国《民族区域自治法》4条第1款规定：民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。

因此民族区域自治制度本身的一个重要面向，就是处理中央与特定民族自治地方的关系问题。中国虽是单一制国家，[1]但在央地关系的类型上呈现多元化特征，这是由我国地方类型的多元化所决定的：一是一般地方，即所谓的省(市)、市、区(县、旗)、乡(民族乡、镇、苏木)，其依据为我国《宪法》30条。

[73]至于自治区的观望情绪和积极性调动的问题，则须寄希望于中央依据我国《宪法》3条第4款充分发挥地方的主动性、积极性规定的充分实施以及优化其与自治区关系的法治理念的主动作为。例如，对于在多数情况下构成这类关系的重要主体即上级国家机关，我国《民族区域自治法》虽然提及了21次之多，但从未明确其具体的内涵指向，更遑论对上级国家机关与宪法上国家表述的内涵关系、民族自治地方的政府是否构成其组成部门的上级国家机关等细化问题的阐释。该法第7条民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务的规定。[70]典型成果如张兆松：《检察解释与审判解释冲突的解决》，《法学》1997年第5期。前者指基于有洞察力的智慧(discerning wit)发现文本含义，后者指在不抛弃文本的前提下，基于虚构的幻影(imaginative vision)创造性、政治性地探求规范内涵。第二，核心法特征导致我国《民族区域自治法》无法全面观照中央与民族自治地方关系的各项制度细节。

其三，除了对中央、民族自治地方各自权力的静态表达，我国《民族区域自治法》还有部分条款对两者间的动态互动关系进行了初步的规制，如该法6条第2款民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展的规定。中央或者上级的决定、指示、命令，地方或者下级必须服从。

一方面，在我国《民族区域自治法》中至少应对自治机关(及其工作人员)尤其是上级国家机关(及其工作人员)较为严重的违法行为配置相应的法律责任，这在规范功能上恰是《若干规定》责任条款所难以承受的。王倩倩：《中央与民族自治地方财政关系研究》，东北财经大学出版社2012年版。

其中的自治法规即自治条例与单行条例的合称。[49]第一，规范畛域较为模糊。

……许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第195页。这既彰显了其由全国人大(而非其常委会)通过的特殊地位，也预设了其与其他法律中相关条款的统领—配合关系。[68]参见[英]哈特：《法律的概念》(第2版)，许家馨、李冠宜译，法律出版社2011年版，第112页。虽然我国的地方制度呈现一体多元特征，但不论是何种类型的中央与地方关系，在一些基本问题上仍然具有共性，如事权划分的原则和概括性范围、财力划分的基本原则和概括性范围、动态关系协调的基本原则、纠纷争议解决机制等。

[63][德]卡尔·施米特：《宪法学说》(修订译本)，刘锋译，上海人民出版社2016年版，第49页。虽然多数情况下这种判断具有一定的合理性，但在周延性上依然颇显乏力。

这不仅暗合了2015年我国《立法法》修改对我国地方立法权结构的调整背景，而且为《中央与地方关系法》这一学界呼吁日久的法律正式提上议事日程释放出积极的制度信号。[13]国家民族事务委员会政策法规司：《坚持和完善民族区域自治制度——〈国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定〉贯彻实施十六讲》，民族出版社2007年版，第17页。

其二，逻辑上，与其他类型央地关系进行深入比较往往更能够凸显中央与民族自治地方关系的核心特征，这种比较的逻辑亦是学者进行相关问题研究的常用进路。……该法第82条第2款、第3款更是在地方政府规章的制定问题上直接将设区的市与自治州并列表述。

[2]早在1981年9月30日，全国人民代表大会常务委员会委员长叶剑英代表中国共产党、全国人大常委会和国务院向新华社发表的关于台湾回归祖国，实现和平统一的九条方针中就曾明确提出：国家实现统一后，台湾作为特别行政区，享有高度的自治权，可保留军队。[25]总之，对于上级(包括中央)国家机关的规制不足，在很大程度上是由我国《民族区域自治法》的自治法属性决定的，亦不能通过法律责任条款的简单补足加以解决。根据我国《宪法》30条的规定，我国的民族自治地方依层级不同分为自治区、自治州和自治县三级(类)，相应地，中央与民族自治地方的关系亦可分解为中央与自治区、中央与自治州以及中央与自治县三类。参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第102页。

第三，目前上级国家机关职责的运行中存在怠于履行的问题，这就要求相应的法律责任具有足够的惩罚性和震慑性，但《若干规定》对此仅在其第32条第1款笼统规定各级人民政府行政部门违反本规定，不依法履行职责，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，这难以对不作为问题给予切实、有力的追责。参见熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第115-116页。

注释: [1]中国是单一制国家的判断虽为目前学界通说，但实际上，1949年后的中国宪法中从未明确作出单一制的规定，其宪法依据应追溯至1954年宪法的民主集中制条款。参见朱应平：《民族区域自治地方人大常委会是自治机关》，《人大研究》2015年第7期。

参见郑毅：《对新〈立法法〉地方立法权改革的冷思考》，《行政论坛》2015年第7期。因此，当实践中涉及对这两类关系的调整时，我国《民族区域自治法》自然无法提供充分、坚实的规范依据。